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Reforma política: Parlamentarismo

15 de maio de 2016

Leia em 15 minutos

congresso-nacional2Com a ascensão de Temer a Presidência da República, o Parlamentarismo deve entrar em pauta no Brasil em breve. Já existe projeto no Senado, o PSDB encampou a bandeira e Temer já disse que tem simpatia por algo como um semiparlamentarismo. Mas afinal de contas, o que é esse tal “Parlamentarismo”? Daria certo no Brasil?

Parlamentarismo versus Presidencialismo

Em linhas gerais, os modelos mais comuns de organização de governo no mundo são o Presidencialismo e o Parlamentarismo. A diferença básica são o fato de no Presidencialismo haver uma separação muito clara entre o Executivo e o Legislativo e de o Presidente, eleito pelo voto popular e com mandato fixo, aglutinar as funções de Chefe de Estado e Chefe de Governo. No Parlamentarismo existe a figura do Primeiro-ministro que, em geral, é membro do Parlamento e Chefe de Governo. É escolhido/validado por seus pares para a posição de Primeiro-ministro através de um voto de confiança da maioria. O jurista Ives Gandra Martins, em entrevista ao Jô Soares, afirmou que o Presidencialismo é o “regime de irresponsabilidade a prazo certo” e o Parlamentarismo é o sistema da “responsabilidade a prazo incerto”. Tirar um Presidente é muito mais difícil, moroso e traumático que trocar um Primeiro-ministro. O processo de resolução de crises no Parlamentarismo costuma ser mais rápido e mais transparente.

A experiência de outros países

Entre as democracias mais estáveis do planeta, o Parlamentarismo é a regra. Reino Unido, Alemanha, França (que abordaremos mais a frente), Itália, Portugal, Islândia, Canadá, dentre outros, são todos parlamentaristas. A maior democracia do mundo, os EUA, é presidencialista. Contudo, esta é a exceção que confirma a regra: “é o único país presidencialista do Ocidente que jamais viu um golpe de Estado” (Tenha um bom governo, ou receba o seu voto de volta). Posto de outra forma, todos os outros países presidencialistas ocidentais já sofreram golpes de Estado em algum momento da história – todos.

Vale dizer, contudo, que nenhum sistema é à “prova de balas”. Hitler, por exemplo, chegou ao poder numa Alemanha parlamentarista. Porém, cabe observar que o regime nazista somente ganhou poder para fazer o que fez quando o regime parlamentarista alemão condescendeu em ceder mais poder ao então Primeiro Ministro (Chanceler) que, através de referendo e mudanças constitucionais foi tornado Führer, centralizando o poder em suas mãos. Vale ressaltar, entretanto, que em um regime presidencialista, Hitler provavelmente teria chegado ao poder mais rapidamente e com força inicial muito superior a que chegou (sim, o Nazismo era popular na Alemanha das décadas de 30 e 40). De certa forma, o sistema político alemão, pelo fato de adotar o Parlamentarismo à época da escolha de Hitler como Chanceler, foi um fator de atraso para a consolidação do regime nacional-socialista.

O exemplo acima, contudo, é a exceção que confirma a regra. Esse tipo de situação (autoritarismo/totalitarismo concentrado nas mãos de uma só pessoa) é muito mais rara nos sistemas parlamentaristas que presidencialistas. De fato, o próprio embrião de um regime onde o soberano tem seus poderes limitados e divide poder com os representantes do povo, isto é, um parlamento, surgiu na Inglaterra ao esvaziar o poder de um monarca absolutista incompetente, inconsequente e irresponsável. A Magna Carta, que ano passado fez 800 anos, inspirou Constituições ao redor do mundo e foi o embrião do sistema parlamentarista que se consolidaria na segunda metade do século 13 na Inglaterra.

Já li alguns que acusam o sistema parlamentarista de ser instável, citando, por exemplo, o caso da Itália. A República Italiana, desde o fim da Segunda Guerra Mundial, já viu 41 Primeiros-ministros (o Brasil, no mesmo período teve 22 Presidentes). Contudo, uma coisa é o sistema ser instável, outra, completamente diferente, é a troca sistemática, rápida e sem traumas do Chefe de Governo de acordo com o previsto na Constituição e a vontade popular. Acredito que seja muito difícil alguém sustentar que a Itália é mais instável que o Brasil por ter tido 41 primeiros-ministros enquanto o Brasil teve 22 presidentes num período em que tivemos um golpe militar de Estado e uma Ditadura com supressão de direitos e liberdades individuais. Acreditam mesmo que nossa democracia está mais consolidada que a italiana?

Como li numa postagem do Spotniks (8 mentiras que você provavelmente já ouviu sobre o impeachment): “Como consequência, a criação de um modelo parlamentarista, onde por obrigação a autoridade máxima do país governa por maioria no congresso – e sua deposição é simples e rápida, com a convocação de novas eleições – parece ser a solução mais inteligente a curto prazo.”

A experiência brasileira

Ives Gandra, na entrevista que já mencionei, lembra que o período de maior estabilidade do Brasil foi durante o 2º reinado, com Dom Pedro II, quando vivíamos um modelo de Parlamentarismo. De fato, o 2º reinado era muito mais republicano que a República que o seguiu. Ives sustenta, inclusive, que Deodoro queria derrubar o gabinete ministerial, e não a Monarquia. Contudo a “Proclamação da República” (o primeiro golpe que este país conheceu) saiu do controle. Atenção: nosso regime presidencialista começou com um golpe de Estado sobre o Parlamentarismo monárquico.

Depois do 2º reinado, o Brasil nunca mais voltou a experimentar o Parlamentarismo, à exceção de um curto período entre 1961 e 1963. Esse arremedo de Parlamentarismo foi uma solução encontrada pelos militares para esvaziar as funções do Presidente João Goulart, que assumiu após a renúncia de Jânio Quadros. Os militares não queriam Jango na presidência e articularam a imposição deste modelo. Contudo, como o senador José Serra comenta na entrevista a Mário Sérgio Conti: João Goulart atacou o modelo desde o primeiro dia em que assumiu a Presidência. Um referendo em 1963 trouxe o Presidencialismo de volta. Ou seja, o Chefe de Estado lutou contra o sistema fazendo com que ele não fosse plenamente implantado e adequadamente aperfeiçoado. O modelo implantado em 1961 não foi fruto de um acordo político amplo com o apoio da Chefia de Estado, antes foi uma imposição dos militares para não dar um golpe de Estado já em 1961. No fim, revelou-se uma ruptura institucional e não se originou de um debate com a sociedade.

Voltou-se a discutir-se o Parlamentarismo na Constituinte de 1988. Combinou-se um plebiscito dali a 5 anos, em 1993. Contudo, aquele plebiscito não é uma boa referência uma vez que não se votou um modelo específico de Parlamentarismo. A ideia não estava clara e, creio, havia o medo dos eleitores em perder legitimidade na escolha do chefe de governo. Havia a preocupação legítima de dar muito poder ao primeiro-ministro, que não seria eleito pelo voto direto, e ao Parlamento. Contudo, há diversos modelos de Parlamentarismo e, salvo engano, nada havia sido decidido sobre qual modelo seria adotado. Era um voto no escuro: “Escolhe o Parlamentarismo aí, depois a gente decide como vai funcionar”. O detalhamento viria depois, por meio de debates na Câmara e no Senado. Difícil dar certo. Difícil agradar a população. Pessoalmente acredito que o modelo francês – onde existe a figura de um presidente eleito com poderes significativos – poderia ter boa adesão e simpatia dos brasileiros. Ademais, hoje em dia as redes sociais e a internet de maneira geral também ajudariam na disseminação de informação sobre o modelo e na resolução de dúvidas – fatores que inexistiam em 1993.

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O modelo já proposto no Senado Federal

O modelo francês é diferente do modelo inglês (Parlamentarismo Monárquico) e do modelo alemão (cujo presidente tem papel simbólico). No modelo francês (que também é o modelo que funciona em Portugal) a população vota num presidente, que tem um mandato fixo, e este indica um Primeiro-ministro que deve ser aceito, juntamente com sua equipe de ministros, através de uma moção (voto) de confiança da maioria do Parlamento. O presidente tem poderes significativos na França – tanto é assim que alguns o chamam de semi-presidencialismo ou parlamentarismo misto.

É precisamente este modelo que já está proposto no Senado Federal (PEC 9/2016). De fato, o Senador que a propôs, Aloysio Nunes Ferreira, na justificação da proposta, escreve que seu propósito é “instituir no Brasil um novo sistema de governo, que entendemos melhor designado como parlamentarista misto, por envolver aspectos do presidencialismo e outros do parlamentarismo”.

Em linhas gerais, nessa proposta deixa de existir o Vice-Presidente e surge a figura do Primeiro-ministro, que se torna o Chefe de Governo. O Presidente da República continua sendo eleito pelo voto popular direto para um mandato de quatro anos, com direito a uma reeleição. O Governo passa a ser exercido pelo Primeiro-ministro, que será indicado pelo Presidente da República após consulta aos partidos políticos que compõem a maioria da Câmara dos Deputados e aprovado pelo Congresso Nacional. O primeiro-ministro deverá ser escolhido preferencialmente dentre os membros do Congresso Nacional (portanto, será provavelmente um Senador ou Deputado Federal),  submetido a aprovação da Câmara e do Senado. Ele administrará a equipe ministerial e controlará o orçamento federal. O Primeiro-Ministro cairá no momento em que perder o apoio da maioria do Congresso Nacional.

O Presidente mantém várias de suas atribuições. Por exemplo, ele deverá presidir o Conselho da República (ou delegar isso ao Primeiro-Ministro). Adicionalmente, terá a atribuição de dissolver a Câmara de Deputados quando verificada grave crise política e institucional, ouvido o Conselho da República com algumas restrições (ou seja, não poderá dissolver a Câmara a seu bel-prazer – ler o art. 84, inciso XXIX, da PEC 9/2016). Continuará tendo as prerrogativas garantidas pelo artigo 84 da Constituição, dividindo atribuições com o Primeiro-Ministro.

Em suma, a proposta que está posta não esvazia completamente as funções do Presidente da República, apenas extingue a existência do Vice-Presidente, cria um novo cargo, o Primeiro-Ministro, que passa a ter função ativa no Governo, administrando o dia-a-dia da máquina pública. Nesse contexto, o Primeiro-Ministro ganha a legitimidade das urnas tanto por ser membro eleito do Congresso Nacional como por ser indicado por aquele que foi eleito pelo voto popular direto, a saber, o Presidente da República. Contudo, essa legitimidade é relativa e sua substituição, absolutamente prevista dentro da Constituição Federal, se dará a partir de um voto de desconfiança do Congresso. Ou seja, um governo que seja desastrado e se torne impopular tende a ser substituído de maneira mais rápida, transparente, sem grandes traumas, pois o Congresso é mais sensível às flutuações das preferências populares.

Objeções

Há, entretanto, objeções ao modelo parlamentarista feitas, obviamente, por quem defende o modelo presidencialista. Como já dissemos, nenhum sistema é perfeito, contudo, penso que há mais virtudes no Parlamentarismo que no Presidencialismo. As principais objeções que consegui levantar são:

A Câmara terá poder demais. Como destacado pelo Senador José Serra, o Congresso Nacional já tem poderes relevantes. Ele aponta que o Poder Legislativo “já é poderoso no atual sistema: emenda a Constituição, derruba vetos, altera medidas provisórias, paralisa projetos do Executivo e, por vias tortas ou direitas, aumenta gastos e mexe nos impostos. No parlamentarismo, de fato, os parlamentares não ganham mais poder; ganham, sim, mais responsabilidade.” Isto implica dizer que, no Parlamentarismo, se impõe mais responsabilidade a um Congresso que já tem poder para atuar. Como diria o tio de Peter Parker: “Com grandes poderes vêm grandes responsabilidades”. Hoje o Legislativo brasileiro não tem responsabilidade compatível com o poder que tem. Logo, quase não tem o ônus das decisões que toma.

Falta educação para o povo brasileiro escolher um bom legislativo. Não há dúvidas de que a educação pública brasileira é sofrível. Contudo, um bom governo faz a educação melhorar ou apenas quando a educação melhora tem-se um bom governo? Como saímos desse impasse, já que um mau governo dificilmente criará uma boa educação? Recentemente uma psicóloga cognitiva me disse que “existem situações específicas que não dão certo se tentar alterar o pensamento para depois haver uma mudança de comportamento. Às vezes é necessário investir no comportamento para depois reestruturar a cognição (pensamento) das pessoas. Nisso as instituições têm um papel importante”. Ou seja, mudamos o sistema para que as pessoas tenham mais clareza e entendimento para fazerem boas escolhas.

Veja a votação do impeachment na Câmara: nossos deputados são uma piada. A qualidade de nossos parlamentares refletem dois fatos: a má escolha que o próprio povo faz dos seus representantes e o sistema de eleição proporcional que temos. Quanto a primeira situação, não há muito a ser feito – a vontade do voto popular deve ser respeitada. Quanto a segunda, penso que o Parlamentarismo no Brasil só dará completamente certo se adotarmos o sistema de voto distrital, seja ele puro ou misto. Ele reduz os custos de campanha, aproxima o eleitor do deputado e permite que os eleitos que “surfam no voto de legenda” sejam extintos. Creio que se o governo Temer encampar essa bandeira, consegue-se os 308 votos na Câmara para aprovar uma PEC. Conheça mais sobre as diferenças entre voto distrital misto e puro neste artigo: Reforma Política: O sistema distrital misto e o puro.

No Parlamentarismo crises são mais facilmente resolvidas, preserva-se a escolha da população através do voto e há maior estabilidade democrática. O Brasil está numa janela de oportunidade para migrarmos para esse sistema e se tornar o único país parlamentarista da América Latina. Vamos em frente!

Outras Fontes:

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